Sistema de ciudades andaluz

En la revista electrónica de Geografía y Ciencias Sociales he encontrado este artículo sobre el sistema andaluz de ciudades. En el mismo se nos explica como se diseña desde los 70 hasta nuestros días este complejo sistema y como en el mismo ha tenido un peso específico para levantar la red de transportes.

El origen de todo está en un folleto titulado Bases para un programa territorial de Andalucía, elaborado en 1976 por el Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Sevilla y editado por las Cámaras de Comercio andaluzas. En dicho folleto se presentó el primer modelo de ordenación territorial unitaria de Andalucía que conocemos. Es muy sintético y, en su expresión gráfica, se compone esencialmente de tres elementos: el ámbito regional dividido en provincias; tres ejes territoriales de desarrollo, con trazado paralelo que recorren el valle del Guadalquivir, el litoral mediterráneo y un trazado intermedio más difícil de asignar a una circunstancia natural, aunque coincidente en rasgos muy generales con la antigua carretera Jerez-Murcia; actualmente la A-382 y A-92; y un conjunto de 25 núcleos urbanos localizados en las inmediaciones de dichos ejes territoriales, seleccionados para sustentar un programa regional de desarrollo industrial. 

Líneas ejes de actuación industrial

Pese a su carácter esquemático la propuesta no sólo era coherente con las teorías del desarrollo entonces imperantes sino que, desde el punto de vista territorial, ampliaba sustancialmente las actuaciones precedentes, fuertemente concentradas en los polos de desarrollo y de promoción industrial iniciados en época de Franco y vinculados a los Planes de Desarrollo, que habían estado vigentes hasta ese momento. Con posterioridad a esta primera formulación, las aportaciones para definir el modelo territorial regional se han ido desgranando en distintos aspectos parciales, hasta que en 1999, transcurrido casi un cuarto de siglo, un documento que puede ser considerado el Avance del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, plantea explícitamente por primera vez, el concepto de modelo territorial regional. 

Para comprenderlo y contextualizarlo es preciso, señalar los antecedentes o formulaciones previas. En 1983 la Consejería de Política Territorial planteó una Propuesta de Comarcalización de Andalucía que, pese a no ser aprobada, legó algunos instrumentos útiles en las tareas posteriores de ordenación del territorio. El principal de ellos fue la división del territorio regional en 122 ámbitos funcionales y la selección de 127 centros urbanos; estos últimos debían acoger las dotaciones y equipamientos públicos que no podían estar presentes en todos los municipios. Deben subrayarse dos aspectos en relación con esta propuesta: en primer lugar su fracaso político, a partir de un importante rechazo municipal y, por otra parte, el hecho de que se anticipó a Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985) que estableció poco después, para toda España, los umbrales poblacionales (5.000, 20.000 y 50.000 habitantes) que se convertirían en criterios obligatorios para las dotaciones municipales mínimas. 

Tras el fracaso de la propuesta de división comarcal la Dirección General de Ordenación del Territorio recuperó en 1986 la selección de núcleos urbanos y la amplió hasta formular, con carácter sólo de estudio, el Sistema de Ciudades de Andalucía compuesto de 4 rangos urbanos (en general bien distribuidos sobre el territorio regional: capital regional -Sevilla-, 9 centros subregionales -las otras capitales de provincia, más Algeciras y Jerez de la Frontera-, 18 centros urbanos intermedios y otros 99 centros urbanos básicos), un cuadro de dotaciones y equipamientos correspondiente a cada nivel establecido y unos umbrales de accesibilidad mínima obligatoria expresada en términos temporales. Aunque este planteamiento dista de ser un modelo territorial completo ha sido quizás la propuesta pública de ordenación territorial más influyente en las dos últimas décadas del siglo XX, tanto en el plano de las ideas, como en el de los hechos, por razones que seguidamente se relacionan.

Sistema de ciudades de Andalucía

Vinculados con este sistema se aprueba en 1986 el primer Plan General de Carreteras de Andalucía elaborado conjuntamente por la Dirección General de Obras Públicas y la Dirección General de Ordenación del Territorio. El Sistema de Ciudades de Andalucía se utiliza en dicho instrumento como criterio fundamental para establecer la Red Principal de carreteras de la Comunidad Autónoma, una malla que contiene no sólo los tramos definidos por la administración central como Red de Interés General del Estado (RIGE), sino también otros propuestos por la administración andaluza, muchos de ellos basados en el Sistema de Ciudades. 

La Dirección General de Ordenación del Territorio intentó, en los años centrales de la década de 1980, que el Sistema de Ciudades de Andalucía fuera pauta de actuación principal para las políticas sectoriales que tuvieran que aplicar criterios de centralidad urbana en la distribución de sus dotaciones (Mapa Escolar, Mapa Sanitario, extensión agraria, promoción industrial, entre otras), pero los resultados de sus gestiones en este sentido fueron parciales. 

En la legislatura 1986-1990 la Dirección General mencionada perdió sus competencias ejecutivas e incluso se eliminó tal nombre de la estructura orgánica político-administrativa; manteniéndose únicamente las funciones de reconocimiento o de análisis en el Centro de Estudios Territoriales y Urbanos (CETU), circunstancia que se producía coetáneamente en el ámbito estatal con la desaparición de la Dirección General de Acción Territorial y la creación subsiguiente del Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos (ITUR). 

En marzo de 1990 el Consejo de Gobierno andaluz acuerda aprobar las Bases para la ordenación del territorio de Andalucía. Primer documento integrador de ámbito regional. Este instrumento no propone un modelo territorial expresado unitariamente, pero contiene significativas propuestas de estructuras y sistemas territoriales de ámbito regional. En primer lugar el Sistema de Ciudades de Andalucía es recuperado íntegramente, actualizado en sus referencias a los servicios públicos y ampliado en su aplicación a políticas de desarrollo económico y promoción de actividades. Con una expresión espacial aún menos precisa se hace referencia al sistema productivo y al sistema físico-ambiental. De esta experiencia pueden destacarse algunos aspectos que nos parecen significativos. Se trata de una comprensión compleja del territorio que incluye aspectos poblacionales, socioeconómicos, naturales y ambientales, en la que se trasciende el análisis y se plantean en términos espaciales o territoriales un diagnóstico y un conjunto de propuestas de actuación; Se intenta la articulación entre diferentes redes o estructuras territoriales y de éstas con los sistemas que las propician, las limitan o las reclaman (sistema natural y sistema productivo); Se establece una primera formulación política explícita de ordenación territorial, con la que el ejecutivo andaluz adquiere un compromiso (aunque débil, ya que se aprobó con el rango de acuerdo, con carácter directivo y en ausencia de legislación específica); Las Bases pueden ser interpretadas como el instrumento propio de una etapa de indefinición en la política de ordenación del territorio, ya que la Dirección General en esta materia había sido reconvertida en Centro de Estudios Territoriales y Urbanos.

En la legislatura 1990-1994 se recupera la Dirección General de Ordenación del Territorio, hecho que evidencia la intención de relanzar o poner de nuevo un mayor énfasis en esta política. Efectivamente en dicho periodo se aprueba la Ley 1/94 de ordenación del territorio de Andalucía (LOTA), iniciativa que había fracasado en la etapa 1982-86, en la que un anteproyecto de ley quedó sin aprobar. 

En España durante la etapa de los gobiernos tecnocráticos de la Dictadura franquista, los años de la Transición democrática y las primeras legislaturas autonómicas, la LOTA se inclina abiertamente por afianzar una ordenación del territorio entendida como planificación física que, a escala regional o subregional, debe aportar los modelos territoriales que encaminen todas las actuaciones públicas con incidencia o repercusión espacial.

El LOTA define la ordenación del territorio y la diferencia claramente de otras políticas próximas (urbanismo, medio ambiente, planificación económica), establece objetivos propios para esta práctica, que queda esencialmente referida a la realización de tres tipos de instrumentos de ordenación: el plan regional, los planes subregionales y los planes con incidencia en la ordenación del territorio. Dichos planes están estrechamente relacionados, entre sí y con el planeamiento urbanístico municipal. El desarrollo de esta ley se está produciendo actualmente, aunque resulta necesario un mayor dinamismo en su aplicación, ya que hasta el momento presente sólo ha cristalizado, como ya se ha dicho, en la aprobación de un documento considerado avance del plan regional y la aprobación definitiva de un plan subregional, el correspondiente a la aglomeración urbana de Granada. En el aspecto que estamos considerando en este apartado (las estructuras y los sistemas territoriales) también es preciso destacar algunas aportaciones de la Ley 1/94. Tanto en la definición de los contenidos obligatorios del plan regional, como de los planes subregionales (artículos 7 y 11) se hace referencia, aunque sin asentar de manera suficientemente los conceptos, al "sistema de ciudades", "los principales ejes de comunicación" y "las infraestructuras básicas", diferenciándolos claramente de la distinción de áreas o zonas, aspecto que trataremos en el siguiente epígrafe numerado de este escrito. 

En la última década del siglo XX se han producido, además, otras actividades que también han contribuido a definir las estructuras y sistemas territoriales que pueden cohesionar internamente la Comunidad Autónoma y relacionarla mejor con otros ámbitos. 

Red principal de carreteras